14 августа 1921 г. на Всетувинском учредительном Хурале (съезде) было провозглашено тувинское государство. А на следующий день произошло второе по значению событие тех августовских дней – принятие конституции. То есть сначала решался вопрос о том быть ли государству, и уже затем – каким ему быть. Как раз конституция с заложенными в ней основными принципами и главными направлениями развития и отвечала на второй насущный вопрос.
То, что конституционный вопрос на съезде не был представлен в повестке дня съезда отдельным пунктом и не рассматривался как самостоятельный, можно расценивать как его недооценку. Но в ряде случаев это можно объяснить его тесной взаимоувязкой с вопросом о самоопределении (создании государства). Так, резолюция съезда по вопросу о самоопределении стала первым параграфом Конституции, который гласил: «Республика Танну-Тува улус является свободным, ни от кого не зависящим в своих внутренних делах государством народа Танну-Тува. В международных отношениях республика выступает под покровительством Советской России».
Понятие «независимость» в контексте резолюции съезда и параграфа Конституции имело отношение не ко всем сторонам деятельности государства, а только к его внутренним делам, что, естественно, предполагало невмешательство любого другого государства во внутренние дела Тувы. Вместе с тем, в эти документы, по предложению Монгуша Буяна Бадыргы, в несколько смягченном виде перешло ключевое положение протектората 1914 г. о покровительстве России над Тувой. Разница между положением протектората царской России и формулировкой Конституции заключалась в том, что в первом случае Тува (тогда Урянхайский край) была совершенно отстранена от участия в решении международных вопросов, а во втором на международной арене сама «выступала» под покровительством РСФСР, т.е. играла достаточно активную роль.
Далее делегаты съезда рассмотрели вопрос о равенстве граждан перед законом, который также имел важное конституционное значение. При обсуждении данного вопроса, являющегося сегодня непременным положением конституции любого демократического государства, на съезде выявилось неоднозначное понимание его сути. Так, в понимании Буяна-Бадыргы, он сам, занимая высокое общественное положение, не мог быть равным с теми, кто был ниже него по статусу. Если смотреть на вопрос с этой стороны, то правота Буяна-Бадыргы сомнений не вызывает. Однако в данном случае речь шла не о разнице статусов и полномочий, а об одинаковой ответственности граждан перед законом, независимо от занимаемого положения, т.е. о их равноправии. В ходе дискуссии недоразумение выяснилось, и Буян-Бадыргы от своих возражений отказался.
Хотелось бы также затронуть один аспект второго параграфа Конституции, где говорилось, что законы издаются «с согласия всего народа», но о механизме реализации этого положения ничего сказано не было. Можно предположить, что речь шла о выражении интересов народа высшим представительным органом республики. О другой форме выражения мнения граждан – через референдум, – тоже не упоминалось. На деле же, особенно в первые годы существования государства, законы и вырабатывались и утверждались правительством, которое сосредоточило в своих руках помимо исполнительной, большей части законодательной еще и судебную власть. В ТНР не только не существовало разделения на ветви власти – исполнительную, законодательную и судебную. Пока законодательные и судебные органы власти находились в стадии формирования и становления (а это довольно продолжительный период), их функции и полномочия времени выполняла исполнительная власть.
Следует отметить, что огромная значимость принятия Конституции была осознана не сразу. Тут дело даже не в том, что конституционный вопрос при формировании повестки дня Всетувинского учредительного хурала (съезда) даже не выделили в качестве самостоятельного и приоритетного. Главное заключается в том, что в дальнейшей практике жизни отдельные нормы первой конституции зачастую не соблюдались или оставались долгое время не востребованными.
Надо отметить, что родившийся в острых дебатах параграф об отмене телесных наказаний при осуществлении дознания и в качестве наказания по приговору суда так и не стал действующим конституционным положением. И палки и заковывание заключенных в колодки применялись в Туве на практике, по крайней мере, всю первую половину 1920-х годов, а в суженных масштабах, по отдельным кожуунам и сумонам, все 1920-е годы. В конституции 1924 г. это положение и вовсе включено не было. Таким образом, сторонники оставления телесных наказаний, проиграв в дебатах по конституции, брали реванш в процессуальных вопросах ведения и разрешения судебных дел.
Параграфы первой конституции о заботе государства в области просвещения и здравоохранения народа носили декларативный характер, поскольку государственный бюджет был принят только в 1923 г., а предусмотренные в нем расходы на образование, медицину и культуру были весьма незначительными.
Не имели большого практического значения 6 и 8 параграфы, в которых были прописаны вопросы поднятия экономики «при сотрудничестве других республик» и борьбы с иностранными поработителями «в союзе с Советской Россией», поскольку подобного рода вопросы регулируются не конституциями, а международно-правовыми актами, в частности, соглашениями и договорами. То же самое можно сказать и о покровительстве Советской России над тувинским государством на международной арене. Ведь никто официально не спросил ее согласия стать покровителем. В конституции было зафиксировано только согласие тувинской стороны и советских делегатов, представляющих только российское население края. На деле же советское государство, являясь своеобразным третейским судьей в тувинско-монгольских отношениях, нередко оказывало Туве свое покровительство.
Внутреннее государственное устройство было прописано в конституции в соответствии с договоренностями, достигнутыми на встрече русской и тувинской делегаций на Хемчике летом 1921 г., но уже более детально. Нельзя сказать, что заложенная в первую конституцию структура государственных органов в лице Центрального Совета (правительства) и Великого Хурала была удачной. Что касается высшего исполнительного органа власти – правительства, то его надежная структура начала вырисовываться только через полгода: в феврале 1922 г. были созданы Совет Министров и первые четыре министерства: иностранных и внутренних дел, юстиции и военное, в конце того же года – министерство финансов. Это правительство в исторических документах даже названо «Временным», поскольку его состав не прошел утверждение Великим Хуралом.
Как уже отмечалось, правительство сосредоточило в своих руках почти всю полноту реальной власти: исполнительной, значительной части законодательной и судебной. Если по конституции оно могло «в промежутках между съездами …издавать Постановления в пределах настоящей Конституции», то на деле Совет Министров и разрабатывал, и утверждал не только постановления, но и законы. Великие Хуралы были скорее представительной властью, чем законодательной. С этой точки зрения их можно называть, конечно, условно, применяя современные термины, «предпарламентом». Лишь с образованием Малого Хурала, (собственно «парламента», также говоря условно) в соответствии с конституцией 1924 г., законодательная деятельность становится прерогативой представительной власти.
Многочисленные архивные документы свидетельствуют, что Хуралы, находясь в орбите советского влияния, не имея собственного опыта законодательной деятельности и контактов с парламентскими странами, как в части решаемых задач, так и по составу развивались не по образцу Парламентов, а по примеру Советов. Тем более, что в ТНР не было разделения власти на ветви, а значит и условий для появления парламента. Понятно также, что создание буржуазных парламентов» не входило в планы советников и инструкторов из СССР, которые помогали тувинским «государственникам» в создании институтов власти.
ТНР лишь условно можно называть «парламентской» (в противопоставлении с «президентской») республикой, имея в виду, что представительная власть в ней – Хуралы, – согласно Конституции, была высшей властью, а исполнительная ей подчинялась. Более расширенное толкование и уподобление Великого Хурала парламенту неуместно, оно не находит подтверждения ни в исторических документах, ни в строгих аналитических построениях.
Лишь постепенно по мере осознания роли и места конституционного права в системе государства, отношение к нему менялось. Все же несовершенство прежнего Основного Закона обусловило необходимость принятия его нового варианта, что и произошло уже через три года в 1924 г. Всего же за 23-летний период ТНР действовало пять конституций. Их частая смена объясняется быстрыми темпами продвижения тувинского общества по пути социалистической модернизации. Все менялось буквально на глазах, и произошедшие изменения необходимо было не только своевременно отражать в Основном Законе республики, но и учитывать перспективы дальнейшего развития.
Таким образом, 15 августа 1921 г. на Всетувинском учредительном хурале, благодаря совместной дружной работе тувинских и русских делегатов, была принята Конституция государства Танну-Тува улус. Тем самым был осуществлен глубокий прорыв в области права, совершен переход от общества обычного (устного) права к государственному конституционному строю. Первый Основной Закон сложился путем объединения предложений тувинской и русской делегаций, высказанных во время встречи на Хемчике, на базе проекта, разработанного русской делегацией, обсужденного и единогласно принятого тувинскими и русскими делегатами Всетувинского учредительного хурала. Это был первый опыт конституционного строительства в Туве, вобравший в себя как преемственность с прошлым, так и устремления будущего. Конституция стала неотъемлемым атрибутом государственности в форме республики. Ряд конституционных положений (о покровительстве, объединении судебных функций в руках правительства, устройство органов местной власти и др.) явился данью прошлому. Но многие параграфы конституции – о равенстве граждан перед законом, об органах представительной власти, отмене телесных наказаний – свидетельствуют о большом общественном прогрессе, преодолении изживавших себя вековых обычаев и привычек. Это был первый акт письменного права Тувы и сразу акт конституционный. Пусть часть его положений не работала, часть лишь декларировала права граждан, но начало движению по пути модернизации и общественного прогресса было положено.
Николай Моллеров, заместитель по науке директора ТИГПИ, доктор исторических наук